浅析再就业个体税收优惠政策执行中存在问题及对策

王 亮

（连云港市地税局东海分局，江苏 东海 222300 ）

摘 要： 下岗职工再就业税收减免优惠政策是党中央、国务院关心下岗职工弱势群体，维护社会稳定，构建可持续发展的和谐社会而制定的一项重要政策。促进再就业工作事关我国改革发展的大局。不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题，不仅是现实的紧迫问题，也是长远的战略问题。针对再就业个体经营税收优惠政策贯彻执行中存在的宣传力度弱、部门配合不力等诸方面的问题，文章详尽解读了下岗职工再就业的税收优惠政策，并提出了解决问题的具体措施，对实际工作具有一定的指导意义。

主题词： 再就业；税收优惠；政策解读；改进措施

    下岗职工再就业税收减免优惠政策是党中央、国务院关心下岗职工群体，维护社会稳定，构建可持续发展的和谐社会于 2002 年底出台的一项重要政策。其目的是要充分发挥税收调控经济的职能作用，进一步促进下岗失业人员再就业。促进再就业工作事关我国改革发展的大局，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题；不仅是现实的紧迫问题，也是长远的战略问题。江泽民同志于 1998 年 5 月 14 日 在国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议上曾指出：“要充分认识到，搞好国有企业的减员增效、下岗职工基本生活保障和再就业工作，任务是非常艰巨的。各级党委和政府，一定要把国企下岗职工再就业工作作为头等大事抓紧抓好”。税收再就业优惠政策能否得到正确贯彻落实将直接关系到再就业工作目标能否实现，关系到社会经济的稳定和繁荣。江苏省地税局为把各项再就业税收优惠政策落到实处，还制定了规范管理的综合考核办法，以确保下岗职工再就业优惠政策不折不扣地落到实处。然而，尽管税务部门宣传声势浩大，效果也较明显，但因政策变更完善节奏快，致使宣传滞后。在现实生活中，仍有大量的下岗职工对于从事个体经营往往还存在着一些这样那样的凝虑，觉得难以操作，无所适从。由此看出，税收政策法规的宣传解释成为税收工作者贯彻税收征管过程中的一个永恒的命题，必须切实抓实抓好。

1 现状分析

    东海县是一个拥有 120 万人口的苏北农业大县，属社会经济欠发达地区， 2006 年全县地税部门贯彻落实下岗职工再就业税收优惠政策共减免各项税收 1848.07 万元，其中：减免事业单位营业税、企业所得税 1268.47 万元，为 527 户从事个体经营的下岗失业人员减免营业税、城建税、教育费附加和个人所得税 579.60 万元。经调查发现，存在问题有：

  （ 1 ）下岗职工再就业税收优惠政策宣传力度不到位。

  （ 2 ）基层税务人员业务技能还有待提高。

  （ 3 ）各地劳动和社会保障部门与税务机关的工作配合方式比较简单。

    下岗职工再就业是一项利国利民的“暖人心工程”。因政策执行过程中出现偏差、产生了“寒人心”的问题，导致新一轮的不平等竞争和税负不公。使税收“公平、公正、文明、效率”原则未能得到充分体现，税收杠杆调节作用未能得到充分发挥。实际工作中存在一些理应享受税收扶持政策的个体经营者未能得到政策优惠的扶持，错过了最佳的优惠减免期。而个别不应享受扶持政策的个体经营者变相得到了减免优惠，造成的责任后果难以追究。

2 政策解读

    2002 年 11 月 25 日 ，国家劳动和社会保障部、国家税务总局、国家工商总局等 11 部委联合发文《关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知若干问题的意见》（劳社部 [2002]20 号）明确指出：（一）具有劳动能力，并有就业愿望的下列人员享受《通知》中规定的再就业扶持政策：（ 1 ） 国有企业的下岗职工；（ 2 ） 国有企业的失业人员；（ 3 ） 国有企业关闭破产需要安置的人员；（ 4 ） 享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。同时在 联合规定中对 << 关于享受再就业扶持政策对象的认定和管理 >> 条文 明确指出：已按规定办理企业内部退养人员；《通知》下发前已领取营业执照从事个体经营、或被用人单位招收录用以及通过其他途径实现再就业已有稳定收入的人员不是再就业扶持政策的优惠减免对象，不能享受再就业税收减免等优惠政策。

  2.1 下岗失业人员的界定

    财税 [2002]208 号文《财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》第五条指出：对下岗失业人员从事个体经营（除建筑业、娱乐业以及广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧外）的，自领取税务登记证之日起， 3 年内免征营业税、城建税、教育费附加和个人所得税。

    第七条重申下岗失业人员是指：（ 1 ）、国有企业的下岗职工；（ 2 ）、国有企业的失业人员；（ 3 ）、国有企业关闭破产需要安置的人员；（ 4 ）、享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。

    第八条说明优惠政策执行期限为 2003 年 1 月 1 日 至 2005 年 12 月 31 日 。

  2.2 办理税收优惠的审批程序及所需资料

    下岗失业人员再就业时，凭《再就业优惠证》享受相应的扶持政策。《再就业优惠证》的申领程序是：下岗失业人员持经劳动保障部门确认的下岗失业凭证和社区居委会出具的证明，向街道（镇）劳动和社会保障工作机构提出申请。经张榜公示核实后，报县级以上劳动保障部门审批。经认定符合条件者，由劳动保障部门采用实名制发放《再就业优惠证》，限持证者本人使用。

    对下岗失业人员从事个体经营的审批程序是：下岗失业人员从事个体经营的，领取税务登记证后，可持营业执照副本；税务登记证副本；《再就业优惠证》和主管税务机关要求的其他材料（主要是下岗失业人员本人的居民身份证原件、复印件及本人书面提出的减免税收的申请）向其当地主管税务机关申请减免税。经县级以上税务机关审核同意后，到当地主管税务机关办理营业税等减免税手续，接受跟踪动态管理。

  2.3 对享受税收优惠政策下岗失业人员的进一步明确界定

    国税发 [2004]93 号文明确指出：个体经营是指中发 [2002]12 号文下发后，即在 2002 年 9 月 30 日后从无到有，新办的个体经营户。

    同时规定： 2002 年 9 月 30 日前 已经存在的个体经营户，其经营者属于国有企业关闭破产需要安置的人员（尚未安置或不愿接受安置已从事个体经营者），并在 2002 年 9 月 30 日后至 2005 年 12 月 31 日前 取得劳动部门核发的《再就业优惠证》的持有者。

    另国税函 [2006]39 号文再次重申：个体经营是指 2002 年 9 月 30 日 以后从无到有建立起来的新办个体经营户。

  2.4 对从业人员的数量界定

    财税 [2004]228 号文特别强调指出：从事个体经营活动免征营业税，是指其雇工 7 人（含 7 人）以下的个体经营行为。下岗失业人员从事经营活动雇工 8 人（含 8 人）以上，均按照新办服务型企业有关营业税优惠政策执行，此规定自 2005 年 1 月 1 日起 执行。

  2.5 对下岗失业人员多处经营的税收减免优惠界定

    国税发 [2003]119 号文指出：对下岗失业人员持同一《再就业优惠证》开办多个有营业执照的经营项目，如连锁经营门店或门市部，该类下岗失业人员只能选择其中一个营业执照的经营项目申请减免税，其他具有营业执照的经营项目不得重复享受税收优惠政策。同时重申：符合条件的个体经营者，其免税的起始时间自领取税务登记证之日起计算。

  2.6 《再就业优惠证》的审核查验与监督管理

    《再就业优惠证》的申领审批及发放审核是确定下岗职工身份和类别的主要资料，是办理税收减免优惠的重要决定性证件。税务机关对《再就业优惠证》持有者的确认审核是落实下岗职工再就业税收减免优惠政策的重中之重。国税发 [2005]46 号文指出：要进一步加强《再就业优惠证》的管理，促进下岗失业人员再就业，防止税收流失，打击偷税行为。要求县级以上税务部门和劳动保障部门要建立下岗失业人员再就业信息交换和协查制度；劳动保障部门在审核、认定下岗失业人员身份的工作中，对已被企业吸纳的下岗失业人员，应在其《再就业优惠证》上注明持证人就业的内容；对领取《再就业优惠证》的下岗失业人员要实行动态跟踪管理，并不断完善管理办法和手段，及时掌握其再就业的状况并进行记载，注明持证人已经享受了税收优惠政策的内容（印戳），并记录在纳税人档案或者劳动保障部门提供的发放信息表上。各级税务、劳动保障部门对各地再就业税收优惠政策的落实情况要定期进行抽查，发现严重违反规定的行为要予以通报。

    经检查确认，确属通过伪造、变造、买卖、借用等不正当手段取得《再就业优惠证》申请减免税人员，主管税务部门不得批准其享受再就业税收优惠政策，对采取上述手段并已经获取减免税的单位和个人，主管税务部门要追缴其已减免的税款，并依法予以处罚。涉嫌犯罪的要移送司法机关追究其刑事责任。对出借、转让《再就业优惠证》的下岗失业人员，主管劳动保障部门要收回其《再就业优惠证》并记录在案。

    对符合条件的纳税人享受减免税的条件发生变化时，应当及时向主管税务机关报告，经主管税务机关审核后，根据变化情况依法确定该纳税人是否继续享受减免税优惠政策。

  2.7 税收减免优惠政策的调整和减免税额的限量规定

    从 2006 年 1 月 1 日起 ，对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的（除建筑、娱乐业以及销售不动产、转让土地使用权、广告业、房屋中介、桑拿、按摩、网吧、氧吧外），按每户每年 8000 元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。

    纳税人年度应缴纳税款小于上述扣减限额的应以实际缴纳的税款为限；大于上述扣减限额的应以上述扣减限额为限。

    对 2005 年底前核准享受再就业减免税优惠的个体经营人员，从 2006 年 1 月 1 日起 改按每户每年 8000 元为减免限额的规定执行。此项优惠政策审批期限为 2006 年 1 月 1 日 至 2008 年 12 月 31 日 。税收优惠政策在 2008 年底之前执行未到期的，可继续享受至 3 年期限为止。

  2.8 国有企业失业人员与关闭破产需安置人员的比较区分

    失业是指企业按改制政策要求进行企业改制，企业一次性支付职工一定数额的补偿金（一般苏北地区为 2000--3000 元）作为补偿。 同时，企业与职工鉴定协议解除劳动合同的一种解除劳动关系制度。失业人员可按政策规定享受由劳动保障部门支付 2 年以内的失业救济最低生活保障金。据东海劳动保障部门调查统计：东海县境内持《再就业优惠证》的人员 80% 以上属失业人员性质类别。

    国有企业关闭破产需安置人员：我国的《企业破产法》适用于全民所有制（国有）企业。破产关闭是指当企业、债务人因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务时，由人民法院主持，将债务人的全部财产依法抵偿所欠的各种债务，不足部分不再清偿。企业人员需安置处理，劳动合同关系尚未解除。

    国有企业破产法具有明显的两个特征：（一）、是将破产关闭和企业整顿结合起来是个促进发展法，（二）、是将企业破产制度与建立健全重新就业和社会保障救济制度相结合，是个关心职工基本生活的推进法。

    国有企业失业人员与国有企业破产关闭需安置人员的主要区别是：国有企业失业人员：企业与职工之间已解除劳动合同关系，双方互不相干，不牵扯。国有企业破产关闭需安置人员：企业由人民法院主持按破产法执行，人员待安置处理。企业与职工之间劳动合同关系尚未解除。也存在特殊情况，有的个别企业在破产时一次性解除劳动合同关系，不需安置人员。据东海劳动和社会保障部门统计分析：东海境内目前持《再就业优惠证》的人员中，属于国有企业关闭破产需安置的人员数量远远低于总量指标的 10% ，据调查：东海水泥厂属典型的法院主持审理的国有企业关闭破产的单位。

    综上所述，可以将下岗职工再就业税收优惠政策的变更完善分为三个层次。

    第一阶段：从 2003 年 1 月 1 日起 至 2005 年 12 月 31 日 止。凡符合条件的在 2002 年 9 月 30 日后从无到有新建立起来的新办个体经营户，包括国有企业下岗职工、失业人员及享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇（集体）其他人员。还包括 2002 年 9 月 30 日前 已经存在的属于国有企业关闭破产需要安置的人员（尚未安置或不接受安置已经从事个体经营活动的经营者），并且同时要求符合在 2002 年 9 月 30 日后至 2005 年 12 月 31 日前 取得劳动部门核发的《再就业优惠证》持有者的个体经营户。

    第二阶段：从 2006 年 1 月 1 日起 ，国家调整税收减免优惠政策，对现有下岗职工再就业的经营户（尚未优惠减免满三年期限的）每户每年定量限额减免税款 8000 元。原有规定每户每年发生的营业税款全额减免的政策停止执行。

    第三阶段：每位下岗失业人员再就业经营者的税收优惠减免执行期限始终保持叁年限期。

    国家整体延长税收优惠政策的减免期限已由 2003 年 1 月 1 日 至 2005 年 12 月 31 日 的三年期限整体延长至从 2006 年 1 月 1 日起 至 2008 年 12 月 31 日 止的审批期限。经营户的税收优惠政策在 2008 年底之前执行尚未到期的，可继续享受 3 年期满为止。

3 解决存在问题的途径

    虽然从全面情况看，各地落实再就业税收优惠扶持政策整体情况是好的，但由于各种因素的影响，还存在一些问题。为了有效地解决不公平竞争和局部税负失衡的状态，维护“公平、公正、文明、效率”的税收原则的贯彻执行，可从以下几个方面入手。

  3.1 优化服务方式，强化宣传职能

    党的十六大指出：“就业是民生之本。扩大就业是我国当前和今后时期重大而艰巨的任务。”各级税务机关要提高认识，加大税收优惠政策宣传力度，因地制

宜、结合实际，采取多形式、多层次、多渠道地搞好宣传活动，将有关税收优惠政策具体内容和优惠条件、申请事宜、办税程序等，告知相关企业和下岗失业人员；应举办免费的再就业税收优惠扶持政策培训班，宣讲政策，传教申请事宜和办税程序。在办税服务厅设立“再就业绿色通道”，由业务精通的干部设岗咨询，一窗受理，全程跟踪，为纳税人提供零距离服务。达到具体办税细节“润物细无声”的服务效果。

  3.2 加强税务干部的教育培训工作，提升理论素养和执法水平

    税收工作要树立“以人为本”的税收经济观和科学发展观，重在提升税务人员的综合理论知识水平，特别要学习经济法、公文规范等各方面的知识，做到知其要点便能够理解较全面的经济内容。对法规条例理解正确，操作恰当。

    公文一般的规范文本是严格按照“章、条、款、项”来规范用语和显示文章结构层次的。在商务印书馆 1983 年 1 月出版发行的《现代汉语词典》第 659 页中“款”的注释为：法令、规章、条约等条文里分的项目，通常在条下设款、款下分项，例如第七条第三款。

    国税发 [2004]93 号文中有“ 2002 年 9 月 30 日前 已经存在的个体经营户，其经营者为财税 [2002]208 号文件第七条第三款规定的下岗失业人员”的文句指明的是“个体经营者第七条，条下设 4 款”。另外还存在新办企业第七条和服务型企业第七条，条下并无设款。新办企业、服务型企业、个体经营者三者之间平行并列为第七条内容，各有所指。之所以对个体经营者第七条下第三款“国有企业关闭破产需要安置人员”给以特殊的政策扶持优惠待遇，是因为国有企业与职工之间因政策性关闭破产清算后，还没有解除劳动合同关系，职工需要安置而尚未安置。

    早在 1999 年 3 月 15 日 ，国税发 [1999]43 号文就制定了关于下岗职工从事社区服务业享受免征营业税的规定。当时按照中央 10 号文件的规定，享受税收优惠政策的主体为两类下岗职工：（一）、是实行劳动合同制以前参加工作的国有企业的正式职工（不含从农村招收的临时合同工），因企业生产经营等原因而下岗，但尚未与企业解除劳动关系，没有在社会上找到其他工作的人员；（二）、是实行劳动合同制以后参加工作、合同期未满而下岗的人员。这里突出并重点强调了“劳动合同关系”还存在的下岗职工需要国家特别扶持的问题。同时规定，县级以上税务机关（含）就免税主体及范围按规定逐年审核，符合条件的，可继续免征 1 至 2 年，条件发生变化的立即停止执行。

  3.3 加强协调，设立联合办公机构，确保信息共享，清除隐患

    各级市、县税务部门和劳动保障部门可成立“联合办公机构”，加强对《再就业优惠证》的发放、收缴以及免税程序的审核、校验工作。如 2002 年 9 月 30 日 以前，下岗职工是否已经领取营业执照从事个体经营的问题，劳动保障部门情况不清楚，调查工作显的被动；领取《再就业优惠证》的下岗职工，由于税务基层一线人员政策水平的不同，业务能力的差异，或者担心碰上“下岗职工”这条高压线存有思想负担，往往视而不见，审而不管，导致税收流失，造成局部新一轮税负不公。联合机构的设立，同办同管同查，整合了部门之间的信息资源，提高了各部门历史档案资料的利用率，明确了责任划分，有效地解决了“基本情况不太清楚、统计数据不太准确、存在问题把握不准、情况分析缺乏深度”的问题。针对存在的问题，研究解决的办法，做到信息共享，工作互动，效率共增，确保政策严格执行到位。对已办理税收减免的再就业个体经营户，要建立登记减免台帐，并进行跟踪管理。

  3.4 廉政教育常抓不懈，依法惩处决不手软

    教育是基础环节，制度是约束手段，惩处是廉洁保障。廉政文化教育要深入人心，依法治税要入脑、入耳、入口、入心。要落实税收执法责任制，将责任分解到具体的执法环节中，并纳入目标管理考核内容，适时开展日常督促和专项检查。对于以税谋私、玩忽职守者应依法追究责任，严惩不怠。税收公平原则，也称社会正义原则，充分体现了新时期的治税思想。国人对税收的传统认识是“不患寡，而患不公”，全体公民在对待税收法律问题上，未经国家政策法律确定，决不允许任何阶层、任何经济成分和个人享有特权。税收管理应公平、公正、公开，不允许存在特殊化。个别税务干部利用职务上的便利，只考虑为亲友谋取不正当的利益，甚至是为了中饱私囊，导致税收管理工作陷入被动状态，使党和国家的扶持弱势群体、促进再就业这一“暖人心”工程出现了“寒人心”的问题，必须彻底消除隐患。

    要建立再就业税收政策监督举报制度，接受纳税人以及社会各界的监督，对举报来访者反映的问题，要及时认真核实，一查到底。情况属实的要予以通报；情节严重的要追究主要领导和直接责任人的责任。同时，地税机关要加强自身的检查监督，通过执法检查等形式，及时解决再就业税收政策执行中存在的问题，对工作中存在的偏差和错误要坚决予以纠正。

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---------  《中国西部科技.学术》2007年6月  ----------